政府部門對注冊會計師審計的干預及改進建議

　　我國注冊會計師制度自1980年恢復重建以來，取得了很大的成績，為我國市場經(jīng)濟的有序運行做出了積極的貢獻。隨著市場經(jīng)濟體制改革的進一步深入，注冊會計師執(zhí)業(yè)環(huán)境也在不斷改善。但注冊會計師在執(zhí)業(yè)活動中面臨的障礙依然很多，其中政府部門對注冊會計師審計的干預顯得格外突出。本文試圖就此問題進行粗淺的分析，以對我國注冊會計師事業(yè)的發(fā)展有所裨益。 

　　一、政府部門干預注冊會計師審計的形式 

　　目前，政府部門對注冊會計師審計的干預突出地表現(xiàn)在以下幾個方面： 

　　1、干預審計業(yè)務的委托。一些政府職能部門擁有對資本市場和產(chǎn)權(quán)市場的管理權(quán)，企業(yè)在改制或資產(chǎn)評估過程中能否取得成功，一個重要因素是這些部門能否為其開綠燈。這些有權(quán)的部門自然可以為本系統(tǒng)有審計需求的客戶指定會計師事務所，以使“肥水不流外人田”。有的政府部門或單位對自己管轄領域內(nèi)的行政干預，則可能是某些會計師事務所“努力”的結(jié)果。如深圳某銀行要求有貸款需求的客戶必須將報表送深圳市XX會計師事務所審計，致使32家會計師事務所聯(lián)名狀告該銀行，這便是行政權(quán)力干預客戶業(yè)務委托的一個典型例證。脫鉤改制以后，會計師事務所盡管已完成與原掛靠單位形式上的脫鉤，但其千絲萬縷的關系不是一朝一夕能夠切斷的。就目前多數(shù)的中小會計師事務所而言，如果離開原掛靠單位的暗中支持，幾乎是難以生存的，所以他們不愿切斷與原掛靠單位的關系，原有的行政干預仍然存在，只不過形式變得更加隱蔽、不易察覺罷了。 

　　2、干預審計收費。我國注冊會計師行業(yè)的審計收費實行政府定價模式，價格標準采取“固定價土浮動％”、固定價格、固定下限或上限等方式確定，各地具體的收費辦法由當?shù)刎斦�部門會同物價部門確定。在執(zhí)行過程中，由于會計市場的惡性競爭等原因，實際收費普遍較低。即使這樣，有的政府部門在某些由其牽頭組織或有權(quán)檢直的審計業(yè)務（如國有企業(yè)年度會計報表審計、國有資產(chǎn)評估、國有企業(yè)改制、股份公司上市、年度會計報表審計質(zhì)量抽查等）中，還再壓低收費標準，如要求事務所按統(tǒng)一收費標準的一定比例或按固定數(shù)額收費。事務所迫于生存壓力，不敢得罪這些部門，只能違心接受。 

　　3、干預審計范圍、審計重點和審計報告的內(nèi)容。我國獨立審計準則中明確規(guī)定：“獨立審計的目的是對被審計單位會計報表的合法性、公允性及會計處理方法的一貫性發(fā)表審計意見”。其中，“合法性”是指被審計單位會計報表的編制是否符合《企業(yè)會計準則》及其他有關財務會計法規(guī)的規(guī)定。這就從總體上明確了注冊會計師的審計范圍和工作重點是被審計單位會計報表的編制是否符合財務會計法規(guī)，是否具有公允和一貫性，審計報告的內(nèi)容也只是對這幾個方面做出聲明。但有些職能部門出于自身工作的需要，利用行政權(quán)力強制注冊會計師對被審計單位其他方面的內(nèi)容進行審計，如主管財政機關要求對其特別關注的事項（如存貨、固定資產(chǎn)、投資、收入等）是否存在錯弊進行審查，稅務部門要求注冊會計師對被審計單位《所得稅納稅調(diào)整表》的編制是否符合《企業(yè)所得稅暫行條例》進行審查，外匯管理部門要求注冊會計師對被審計單位《外匯內(nèi)容表》的編制是否符合《外匯管理條例》進行審查等，并且要求上述審查內(nèi)容在審計報告中予以反映和揭示，否則就不接受該審計報告，企業(yè)就不能在各種年檢中過關。這種做法在國有企業(yè)和外商投資企業(yè)審計中普遍存在。在年度會計報表審計中出現(xiàn)一些與獨立審計準則不一致的規(guī)定，影響了注冊會計師的正常工作，干預了正常的審計范圍和重點，改變了標準審計報告的格式，使注冊會計師感到無所適從。 

　　4、干預審計意見的類型。為了本地區(qū)的利益和任期內(nèi)政績，各地方政府自然傾力支持當?shù)仄髽I(yè)爭取上市資格、配股資格等。有時在他們眼里，將會計師事務所在這個過程中肯不肯與企業(yè)合作，為企業(yè)開綠燈，與事務所肯不肯支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展直接劃等號。哪個事務所敢硬冒天下之大不違，不支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展？于是，在關鍵時刻，大多數(shù)事務所都抵制不了這種壓力，不管被審計單位會計報表的不實情況如何，幾乎別無選擇只能出具無保留意見審計報告。這些年發(fā)現(xiàn)并處理的上市公司造假、騙取上市資格和配股資格的案件無不與注冊會計師有關，注冊會計師成了造假的“幫兇”，失去了應有的作用。這類現(xiàn)象，不少是行政干預的惡果。 

　　5、干預審計質(zhì)量的監(jiān)督檢查。隨著國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計制度的實行，注冊會計師審計的作用進一步加強，在一定程度上緩解了政府審計機關面臨的審計覆蓋面過大與審計力量嚴重不足的矛盾，但又出現(xiàn)了另一個亟待解決的問題，即對審計報告質(zhì)量的多頭監(jiān)督、重復監(jiān)督。目前，國家財政部門、中國證券監(jiān)督管理委員會、政府審計部門、國家稅務部門、注冊會計師協(xié)會都在對國有企業(yè)年度會計報表審計報告質(zhì)量實施監(jiān)督，使會計師事務所陷入了循環(huán)監(jiān)督的怪圈。這種循環(huán)監(jiān)督的效果很難說是理想的，既容易出現(xiàn)監(jiān)督空白，又人為加大了監(jiān)督成本。 

　　二、原因分析 

　　導致政府部門對注冊會計師審計任意干預的原因有很多，歸納起來主要有以下幾個方面： 

　　1、利益驅(qū)動。（1）金錢利益：干預業(yè)務委托，強行指定審計事務所，以便搞收入分成。（2）政治利益：對審計過程和審計意見進行干預，以便滿足政府部門追求任期政績的需要。（3）股票發(fā)行和上市利益：在許多地方政府和企業(yè)看來，發(fā)行股票實質(zhì)上是圈錢，因此欲望十分強烈。因此一些地方政府樂于出面協(xié)調(diào)，通過各種手段進行會計和審計“處理”，從而達到發(fā)行股票和獲得上市資格的目的。 

　　2、慣性驅(qū)動。在我國會計市場發(fā)育初期，借助政府權(quán)力推動會計市場、強制企業(yè)接受和認可民間審計是具有一定現(xiàn)實意義的。但在會計市場發(fā)育逐漸成熟時，政府權(quán)力推動方式應當逐漸淡化，而主要應利用市場的力量進行調(diào)節(jié)。然而，目前由于計劃經(jīng)濟體制下形成的干預意識仍有一定的慣性，政府對市場自身的力量信任不夠，當了“催產(chǎn)婆”之后，還一直想當“保姆”，將注冊會計師職業(yè)服務市場一直置留于自己的“襁褓”之中。而一些會計師事務所由于吃慣了計劃經(jīng)濟的強制飯，也不愿花費精力去參與市場競爭，仍想靠政府干預來獲得業(yè)務收入，這就極大地阻礙了注冊會計師行業(yè)的正常發(fā)展。 

　　3、管理體制不順。當前，注冊會計師職業(yè)服務市場多頭管理的現(xiàn)象十分嚴重，有關法規(guī)之間互相矛盾，政府部門各管一攤，缺乏全局觀，缺乏協(xié)調(diào)配合。如中央有關部門對社會審計的管轄權(quán)限看來似乎劃分得很清晰，但卻又“剪不斷，理還亂”，各發(fā)各的文，各搞各的法律依據(jù)，讓人無所適從。 

　　4、注冊會計師審計自身固有的局限性。受審計成本和審計技術(shù)的制約，注冊會計師不可能對被審計單位是否遵守所有法規(guī)的情況進行全面審計，不能絕對保證會計報表的真實可靠；并且由于標準簡式審計報告的容量有限，只能以高度凝練的語言對被審計單位會計報表的編制是否符合財務會計法規(guī)及是否公允、一貫表達意見。這樣，相當一部分審計報告使用者的需求就得不到滿足，包括財政部門、稅務部門、工商行政管理部門、外匯管理部門等等。在這種情況下，運用行政權(quán)力干預注冊會計師審計過程和審計報告的內(nèi)容就帶有了一定的無奈性。 

　　三、改進建議 

　　筆者認為，根據(jù)以上分析，消除行政干預必須在經(jīng)濟環(huán)境綜合治理的前提下進行。近期可采取以下措施： 

　　1、加強廉政建設，嚴厲打擊腐敗行為。一旦查出政府部門通過行政干預注冊會計師獨立審計而產(chǎn)生行政腐敗和權(quán)力尋租行為，就應當查明原因，從嚴懲處，以形成注冊會計師良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境。 

　　2、進一步清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)，真正切斷政府部門與會計師事務所的利益聯(lián)系。清理整頓和脫鉤改制工作必須嚴格把關，確保人事、財務、業(yè)務與名稱等方面真正脫鉤，防止出現(xiàn)“名脫暗掛”、“權(quán)力加盟”現(xiàn)象。 

　　3、加快政府職能轉(zhuǎn)變，擺正政府和市場的關系。應主要按市場經(jīng)濟的競爭法則來管理注冊會計師行業(yè)，政府只起以間接手段對整個行業(yè)進行宏觀調(diào)控的作用。比如審計收費問題，我們可以逐步借鑒國際五大注冊會計師公司的做法，采取商定收費制度。即由委托人與會計師事務所根據(jù)審計業(yè)務的性質(zhì)、復雜程度等確定工作時間，再以工作時間為依據(jù)，按照不同級別專業(yè)人員的收費標準，直接商定基本收費金額。 

　　4、明確政府各部門的職責。建議國務院重新梳理、界定各部門（包括財政、審計、證券監(jiān)管、工商、稅務、人民銀行等經(jīng)濟管理部門）對注冊會計師職業(yè)服務市場的權(quán)責，然后據(jù)此清理現(xiàn)有法律法規(guī)，該廢除的廢除，該修訂的修訂，該重新制定的重新制定，使之互相協(xié)調(diào)，真正消除當前多頭管理、多頭監(jiān)督的混亂狀況。同時，注冊會計師協(xié)會也要進一步加強行業(yè)自律職能，健全審計法規(guī)，嚴格審計質(zhì)量管理，充分發(fā)揮其應有的行業(yè)自律作用。 

　　5、修正注冊會計師審計的目標，降低信息風險。注冊會計師審計的目標不能再局限于只對會計報表的合法性、公允性、一貫性發(fā)表意見。這也是時代發(fā)展對注冊會計師審計提出的迫切要求。當前，社會公眾的信息需求無論從質(zhì)量上還是從數(shù)量上都大大提高了。但是，這些擴大的信息的可信度如何？社會公眾憑借自身的力量無法完成對信息質(zhì)量的審查，因而不得不尋求審計的幫助，要求審計提供更多的鑒證服務，對企業(yè)管理當局揭示的信息提供全面的評價，以降低信息的風險。而社會的進步使審計技術(shù)和方法的創(chuàng)新及審計能力的提高成為可能。在這種形勢下，審計的目標應定位于降低信息風險，向?qū)徲媹蟾媸褂谜咛峁┒喾矫娴膶徲嬓畔�，從而滿足更多的審計報告使用者的需求。